Réunion du comité du 21 novembre : adoption de l’avis relatif au projet de PDAT

La réunion du comité du SYVICOL du 21 novembre était dédiée presque exclusivement au projet de Programme directeur d’aménagement du territoire (PDAT). Après une discussion de ce sujet complexe lors de la réunion précédente, le comité a adopté l’avis officiel du SYVICOL.

Cet avis a été élaboré dans le cadre de la procédure de consultation des communes avec l’aide d’un groupe de travail composé d’élus et d’agents communaux spécialement constitué à cette fin. Si le SYVICOL salue la volonté du gouvernement d’adopter un nouveau PDAT, qui apparaît nécessaire au vu des mutations territoriales intervenues, il regrette que celui-ci présente une vision de la politique d’aménagement du territoire où le rôle des communes se limite à celui d’un simple exécutant des décisions prises. Il est d’avis que les mesures qui pourraient leur être imposées créent un déséquilibre entre les objectifs au niveau national et les priorités autour desquelles s’articule l’action communale en matière d’aménagement communal et de développement urbain.

Dans son avis, le SYVICOL déplore le manque de cohérence et de lisibilité du projet de PDAT. Il s’agit d’un document d’orientation, qui devra être mis en œuvre par des instruments. Or, à ce stade, seules des pistes d’action ont été identifiées, et valider les objectifs politiques du projet de PDAT reviendrait dans ces conditions à signer un chèque en blanc. Les communes, en tant qu’acteurs essentiels du développement du territoire, devront être associées aux travaux d’approfondissement de ces pistes d’action, et l’opérationnalisation du projet de PDAT devra se faire de manière collaborative. L’absence de mise en perspective de certains objectifs ou de la faisabilité de certaines hypothèses laisse également craindre de nombreuses difficultés pratiques. Ceci est d’autant plus problématique que la portée juridique du projet de PDAT par rapport aux plans d’aménagement général des communes n’est pas clairement établie. Si, en théorie, il n’a pas de valeur normative, en pratique, il est opposable aux communes dans le cadre de la procédure d’approbation de leurs projets d’aménagement général.

Concernant le premier objectif, la réduction de l’artificialisation du sol, le SYVICOL se rallie à l’idée qu’il faut utiliser la ressource foncière de la manière la plus efficiente et efficace possible et exploiter en priorité les surfaces déjà artificialisées ou dégradées, mais il est d’avis qu’il serait prudent d’attendre de voir quels seront les objectifs éventuellement fixés au niveau européen. Il redoute qu’en l’état, cet objectif n’entraîne un blocage du développement des communes et une aggravation de la crise du logement. Pour le SYVICOL, la limitation du potentiel de développement, calculée sur base des seuils maximaux d’artificialisation du sol par commune, est en contradiction avec la mission de garantir le respect de l'intérêt général en assurant à la population de la commune des conditions de vie optimales par une mise en valeur harmonieuse et un développement durable de toutes les parties du territoire communal et constitue une ingérence dans l’exercice des compétences communales. En revanche, des outils et mesures concrets pourraient être mis en œuvre immédiatement pour encourager une réduction de la consommation foncière tout en continuant de développer des logements et des services, et en laissant aux communes une marge de manœuvre pour les déployer.

Le second objectif politique, à savoir la concentration du développement aux endroits les plus appropriés, repose sur la nouvelle armature urbaine. Sans vouloir remettre en cause la vision polycentrique du territoire, le SYVICOL est cependant amené à se demander si le modèle de développement spatial basé sur le système des centres de développement et d’attraction (ci-après CDA) n’est pas dépassé. Des polarités de plus petite importance, mais qui jouent un rôle important pour les territoires qu’elles desservent, pourraient venir en soutien des CDA selon un principe d’équité territoriale. De plus, le développement des espaces urbains et ruraux ne peut pas être figé aux seuls CDA et agglomérations définis par le projet de PDAT mais il doit pouvoir évoluer en fonction des dynamiques observées sur le terrain afin de garantir l’attractivité du territoire luxembourgeois sur le long terme, en prévoyant une marge de manœuvre suffisante pour le développement des espaces ruraux.

S’il est indispensable que des moyens budgétaires soient débloqués pour alimenter la dynamique souhaitée par le projet de PDAT, les CDA doivent être, aux yeux du SYVICOL, soutenus financièrement sans pénaliser outre mesure les autres communes. Il serait plutôt en faveur d’une récompense de ces communes pour leur fonction d’accueil du développement, par le biais de moyens financiers additionnels. Les communes rurales, quant à elles, risquent de devoir faire face à des difficultés économiques, car elles devront continuer à en faire plus avec moins.

Le SYVICOL partage le troisième objectif politique visant un renforcement de la coopération transfrontalière en matière d’aménagement du territoire, tant au niveau national que communal.

Finalement, il est critique par rapport à l’objectif transversal, la gouvernance. Le SYVICOL est d’avis que les pistes identifiées par le projet de PDAT devront être approfondies non seulement avec les autres ministères, mais aussi avec les communes, dans la mesure où les décisions à prendre les affectent. Une coordination transversale et multidirectionnelle permettrait ainsi de rencontrer l’objectif recherché tout en étant respectueuse des principes d’autonomie communale et de subsidiarité. Il se réjouit toutefois de la volonté d’accompagner et de conseiller davantage les communes en matière d’aménagement du territoire dans une démarche collaborative.

Dans leurs réactions, les membres du comité ont souligné la complexité du projet de PDAT, qui rend son appréciation dans le cadre de la procédure de consultation d’autant plus difficile que ses conséquences sont imprévisibles, ce qui est notamment le cas du point de vue financier. Le président Emile Eicher a questionné la nouvelle définition de l’armature urbaine au niveau de la localité, qui remet en question les choix opérés par les communes au niveau de leur PAG. Une densification par le biais d’une augmentation des seuils de densité est également à envisager avec prudence et les communes doivent continuer à disposer d’une certaine flexibilité en la matière. De nombreuses voix se sont élevées pour demander une prolongation du délai au-delà du 15 janvier étant donné que les communes sont actuellement absorbées par la préparation de leur budget.

Pour Guy Wester, vice-président du SYVICOL, le PDAT risque d’entraîner l'arrêt de la croissance des petites communes, car elles seront bloquées dans leurs efforts en matière de création de logement. Il craint en outre une concentration supplémentaire du trafic dans les communes situées dans les environs immédiats de la ville de Luxembourg, ce qui poserait de nouveaux défis aux transports publics, déjà fortement sous pression. Dans ce contexte, Michel Malherbe a souligné le fait que la décentralisation des entreprises et des administrations peut alléger la problématique des transports.

Guy Wester redoute en outre que le Grand-Duché de Luxembourg devienne moins attractif pour le monde des sociétés et que les nouvelles entreprises s'installent davantage dans la région frontalière voisine, étant donné que cette région héberge la majeure partie de la main-d'œuvre nécessaire au secteur privé.

Emile Eicher s'est aussi interrogé sur ce point, étant donné qu’il est difficile de prédire comment le marché du travail évoluera à l'avenir, alors qu'il est important d'assurer la pérennité de l’espace industriel luxembourgeois. Pour Annie Nickels-Theis, il faudra réfléchir à une adaptation des finances communales dans leur ensemble aux changements qui s'annoncent pour notre pays.

En amont des discussions autour du projet de PDAT et de l’adoption de l’avis y relatif, le comité a analysé les amendements parlementaires du 3 octobre 2022 au projet de loi n°7995 1. relatif à la qualité des eaux destinées à la consommation humaine 2. modifiant la loi modifiée du 19 décembre 2008 relative à l’eau. Dans ce contexte, le SYVICOL renvoie de manière générale à son avis initial, dont il estime qu’il conserve toute sa pertinence, notamment en ce qui concerne les remarques formulées par rapport à l’article 10 et 16 du projet de loi sous revue.

Dans son avis complémentaire, il regrette le fait que le texte amendé ne permet plus aux fournisseurs d’eau d’utiliser leurs propres outils de surveillance des paramètres indicateurs de la qualité de l’eau, qui sont souvent plus performants que ceux mis à disposition par l’Administration de la gestion de l’eau. Il appelle dès lors cette dernière à mettre en place un groupe de travail pour se concerter avec les fournisseurs d’eau sur les outils à utiliser.

Au sujet de l’amendement 9 modifiant l’article 22, qui prévoit désormais toute une série d’infractions pénales sanctionnées en fonction de la gravité des faits punissables, le comité du SYVICOL a formulé plusieurs observations. Les membres étaient d’accord sur le fait que les sanctions pénales devraient être réservées aux infractions les plus graves qui risquent d’entraîner un danger pour la santé humaine, alors que des faits mineurs pourraient être sanctionnés efficacement par les mesures administratives prévues à l’article 19.
 

Liens vers les avis de la réunion du 21 novembre :
 

• AV22-47-Projet de Programme directeur d’aménagement du territoire (PDAT)
   
• AV22-48-Projet de loi n°7995 1. relatif à la qualité des eaux destinées à la consommation humaine 2. modifiant la loi modifiée du 19 décembre 2008 relative à l’eau (Avis complémentaire)

_{Photos : © SYVICOL}