AV22-38-Projet de loi n°8052 portant modification 1° de la loi communale modifiée du 13 décembre 1988 ; 2° du Code pénal ; 3° de la loi modifiée du 19 juillet 2004 sur l’aménagement communal et le développement urbain

Éléments-clés de l'avis

Le présent avis se résume comme suit :
 

• Le SYVICOL rappelle que chacun des aspects faisant l’objet du présent projet de loi a fait l’objet d’une proposition concrète de sa part, à laquelle il sera fait référence dans l’avis. C’est notamment le cas en ce qui concerne les principes déontologiques, le SYVICOL ayant soumis dès 2016 une proposition d’un Code de conduite pour les élus communaux s’inspirant dans une très large mesure du Code de conduite des députés luxembourgeois en matière d’intérêts financiers et de conflits d’intérêts, adapté au secteur communal. Il regrette dès lors la vision minimaliste des principes déontologiques introduits, qui ne tient pas compte de ses nombreuses observations antérieures (article 1er). 
   
• Il propose de définir le champ d’application des principes déontologiques repris au nouveau chapitre 1er (article 2).
   
• Il demande à voir compléter le nouvel article 4ter par des principes directeurs et des devoirs s’inspirant du Code de conduite des députés luxembourgeois en matière d’intérêts financiers et de conflits d’intérêts, dans un souci de transparence et d’égalité de traitement entre les élus (article 4ter).
   
• Afin de lever toute ambiguïté, le SYVICOL propose de reformuler l’article 4quater pour mettre l’accent sur l’interdiction d’accepter des cadeaux ou avantages similaires au-delà du seuil de 150.-EUR et de préciser qu’il s’agit d’une valeur approximative (article 4quater).
   
• Si le SYVICOL comprend les motifs ayant conduit à l’introduction d’une obligation de déclaration d’intérêts, il insiste pour que le dispositif soit proportionné au risque qu’il entend combattre afin de prévenir toute atteinte excessive aux libertés et droits fondamentaux des élus. Les données communiquées doivent partant se limiter à ce qui est strictement nécessaire pour assurer le respect des interdictions formelles posées par l’article 20 de la loi communale modifié. Il s’oppose ainsi avec vigueur à l’indication de toute catégorie de revenus. Il exprime également ses réserves par rapport à la déclaration du patrimoine immobilier, dans la mesure où un élu ne tire pas automatiquement un avantage du seul fait d’être propriétaire d’un bien dans la commune.
   
• Inversement, une adaptation des devoirs de délicatesse aux circonstances actuelles, toujours dans un but de proportionnalité par rapport à l’objectif poursuivi, serait de l’avis du SYVICOL souhaitable, de sorte que ne seraient plus visés à l’article 20, point 1°, que les parents au premier degré (article 4quinquies).
• Il formule également une série de propositions relatives aux modalités de remise et de publication des déclarations de nature à clarifier le texte et faciliter son application pratique (article 4quinquies).
   
• Il s’oppose fermement à ce qu’un fonctionnaire du ministère de l’Intérieur soit désigné comme référent déontologue, alors que cette mission est incompatible avec la mission de contrôle des communes dévolue au ministère. En effet, le conseiller communal doit pouvoir s’en remettre en toute confidentialité à un organe collégial dont la composition est un gage d’indépendance et d’impartialité. Pour le SYVICOL, cela ne peut être que le comité de déontologie du conseiller communal qui peut désigner en son sein un ou plusieurs référents déontologues chargés de répondre exclusivement aux demandes de conseil (article 4sexies).
   
• Le SYVICOL approuve la création d’un comité de déontologie du conseiller communal, ce qui correspond à une de ses propositions. Néanmoins, il conçoit les attributions du comité de manière plus large, et demande que lui soient dévolues trois missions : une mission de conseil, une mission de contrôle, et une mission de sensibilisation (article 4septies).
   
• Chaque élu doit avoir le droit de consulter le comité pour toute question relative à l’interprétation et à l’application des articles 4ter à 4quinquies, 11ter, 11quater, et 20. Celui-ci peut également être saisi par deux conseillers communaux au moins qui allèguent un manquement au respect des articles 4ter à 4quinquies, 11ter, 11quater, et 20 (article 4septies).
   
• En ce qui concerne les incompatibilités, le SYVICOL est d’accord avec l’adaptation de l’article 11ter, paragraphe 2, de la loi communale modifiée visant le personnel de l’école fondamentale et des maisons relais (article 3). De même, il approuve l’insertion, parmi les administrations de l’Etat dont les agents ne peuvent pas accéder aux fonctions de bourgmestre ou d’échevin si la commune de leur résidence fait partie du ressort territorial de leur activité, de trois nouvelles administrations. En revanche, il s’interroge sur le maintien à l’article 11quater, point 2, des ministres d’un culte (article 4).
   
• Le SYVICOL salue le changement de dénomination qui consiste à remplacer les termes « congé politique » par « décharge pour activités politiques » (articles 5 et 6).
   
• Il plaide pour un remboursement plus régulier et flexible des indemnités sur une base mensuelle, trimestrielle, semestrielle ou annuelle (article 8).
   
• Le SYVICOL demande de remplacer l’article 85bis nouveau, imposant à la commune de souscrire une assurance visant à couvrir sa responsabilité civile, mais qui n’apporte aucune plus-value par rapport à la situation actuelle, par un dispositif rendant la commune, le syndicat de communes ou l’établissement public placé sous la surveillance de la commune civilement responsable du paiement des amendes auxquelles seraient condamnés ses mandataires publics dans l’exercice normal de leurs fonctions. Il propose de préciser expressément les conditions de l’action récursoire qui pourra être intentée en cas de dol ou de faute lourde (article 9).
   
• Le projet de loi introduit une responsabilité pénale des communes, des syndicats de communes et des établissements publics placés sous la surveillance de la commune. Si, sur le fond, la proposition a le mérite d’élargir le champ du droit pénal axé sur la responsabilité de la seule personne physique, l’élu, elle n’est pas un remède contre les poursuites à son encontre, puisque la responsabilité des personnes physiques, auteurs ou complices des mêmes infractions, subsiste. L’élu ne sera pas davantage protégé et il courra le même risque pénal quelle que soit la gravité de sa faute, la seule différence étant que s’il se retrouve devant le juge, il ne sera peut-être pas le seul. Le SYVICOL regrette la voie choisie par les auteurs, et rappelle sa proposition d’introduire un mécanisme réellement protecteur de l’élu. Tel serait le cas si la responsabilité pénale de la personne morale de droit public devait être recherchée au premier chef, à moins qu’une faute personnelle de l’élu, détachable de l’exercice de son mandat, puisse lui être reprochée (article 12).
   
• En revanche, le SYVICOL voit une piste d’amélioration avec l’introduction, sous certaines conditions, d’une responsabilité de la personne morale de droit public lorsqu’un crime ou un délit aura été commis par une personne soumise à l’autorité de l’organe légal de la personne morale. A condition que la responsabilité pénale de la commune vienne se substituer à celle personnelle des membres du collège des bourgmestre et échevins, le nouvel article 43-1, paragraphe 3, représente aux yeux du SYVICOL une avancée importante et louable (article 12).
   
• Sur la forme, le SYVICOL insiste sur une reformulation de l’article 43-1 afin de rendre les conditions y prévues cumulatives, c’est-à-dire que l’infraction doit avoir été commise au nom et dans l’intérêt de la commune.
   
• Il s’interroge sur le sens de permettre la condamnation des personnes morales de droit public visées au paiement d’une amende, et est d’avis qu’une déclaration de culpabilité constituerait une peine plus appropriée que l’imposition d’une amende, tout en étant un symbole fort permettant à la victime d’obtenir plus facilement une réparation civile pour les préjudices subis (article 12).
   
• Le SYVICOL se réjouit de la volonté des auteurs du projet de loi de remédier à une situation particulièrement injuste en pratique qui fait qu’un bourgmestre, chaque fois qu’il accorde ou refuse une autorisation de construire sur base du règlement sur les bâtisses, les voies publiques et les sites, commet potentiellement une infraction à l’article 107 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 sur l’aménagement communal et le développement urbain. Il craint néanmoins que la solution proposée, qui consiste à exiger la volonté de commettre l’infraction, ne soit pas adaptée. Deux alternatives sont possibles : soit, la responsabilité pénale de la commune vient se substituer d’office à celle du mandataire local, hormis le cas où une faute personnelle détachable de l’exercice de son mandat peut lui être reprochée. Soit, on arrive à la conclusion qu’il n’est opportun d’appliquer de telles sanctions à un élu, ni même à une commune, et il convient de l’exclure du champ d’application de l’article 107 précité, en rappelant que le droit pénal commun s’applique toujours en cas d’infraction (article 14).

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